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“无烟生活”何以期待?中国控烟需除三“拦路虎”
作者 :阚枫 媒体名称 :中国新闻网

6月1日起,被称为“史上最严”的《北京市控制吸烟条例》将正式施行。图为5月29日,两名工人在北京海淀区街头设置控烟提示横幅。中新网记者 阚枫 摄
中新网北京5月31日电 今天是第28个“世界无烟日”。今天起,国家卫计委等多部门将在全国启动为期一年的“无烟生活”主题宣传活动。6月1日起,被称为“史上最严”的《北京市控制吸烟条例》将正式施行,控烟话题再度成为舆论焦点。
自2003年11月中国政府与世界卫生组织签署《烟草控制框架公约》至今已将近12年,该《公约》在中国正式生效也已有9年。然而,如今,中国仍是世界上最大的烟草生产国和消费国,控烟“成绩单”颇显尴尬。从社会环境到监管责任,再到体制缺陷,中国控烟路上的“拦路虎”何时能清除?中国人的“无烟生活”何以期待?

“拦路虎”之一:社会认知欠缺
从6月1日开始,《北京市控制吸烟条例》将正式实施。根据新规,北京全市范围公共场所、工作场所室内环境及公共交通工具内将禁止吸烟;室外吸烟也有诸多限制,比如排队时不可以吸烟等。违者将处以个人最高200元人民币、单位最高10000元的罚款。
北京此次控烟的“坚决”态度源于“烟民”规模的逐年庞大。在禁烟新规实施前夕,北京官方发布的数据显示,目前北京成人吸烟率为23.4%,全市有419万“烟民”,不吸烟却深受二手烟毒害的有1000多万人。
这只是北京一地,根据中国疾病预防控制中心去年发布的《2014中国青少年烟草调查报告》,中国吸烟者超过3亿,7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害,每年有约140万人死于烟草相关疾病。
数字如此触目惊心,但是,为何“烟民”队伍依旧在壮大?
“从大的环境看,中国民众对于烟草危害的认识仍然欠缺,有些人甚至视而不见,整个社会没有形成好的控烟氛围。”中国疾病预防控制中心控烟办公室研究员杨杰对中新网记者表示,虽然控烟之路已走过多年,但是,中国的控烟仍然面临社会认知上的问题。
杨杰的上述观点有着更为直观的数据支撑,根据原卫生部在2012年发布的《中国吸烟危害健康报告》,3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害,2/3以上的中国人不了解二手烟暴露的危害。大多数人通常只是将吸烟当做一种“自愿选择的不良习惯”。
长期关注控烟问题的新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群向中新网记者说,对于中国社会的控烟环境,“烟民”中一些特殊群体在社会中的“恶示范”,危害巨大。
“一些医生一边提醒社会烟草的危害,一边自己是铁杆‘烟民’,甚至在医院吸烟;一些领导干部一边号召控烟,一边在会议室里‘吞云吐雾’,带头无视法规;一些教师家长一边管着孩子吸烟,一边自己在孩子面前抽烟。”吴宜群说,如果这些群体不带头禁烟,很难期待全社会形成控烟共识。
2013年底,中办、国办印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》,不仅要求党政领导干部带头禁烟,对违反规定在公共场所吸烟的领导干部,还明确要给予批评教育,造成恶劣影响的,要依纪依法严肃处理。
吴宜群将这个文件称作近年来中国控烟路上的一个“风向标”,“这起码让公众看到,中央在控烟方面的态度,领导干部必须带头禁烟,如果官员群体都有法不依,那么各地出台的禁烟条例再严苛,在民众看来都是一纸空文。”

“拦路虎”之二:监督执法乏力
根据北京的安排,条例正式实施后,北京1000多名卫生监督执法人员将行动起来,禁止吸烟场所的经营者和管理者也有义务对吸烟者进行劝阻和制止。6月至8月,除日常监督处罚外,北京还在每个月确定1周开展集中行政处罚。
对于受理投诉举报事项,北京还表示,力争7至15个工作日内办结并把结果反馈投诉举报人。同时,北京将督促有条件的控烟场所,利用烟雾警报、浓度检测、视频图像等技术手段监控吸烟行为,提升执法能力。
尽管如此,1000多人如何监督400多万“烟民”?如何能在几分钟的抽烟过程中抓到“现行”?如何让这份法规不再沦为“纸上最严”?舆论中,对于北京的控烟执法仍然充满担忧之声。
就国内已有的控烟经验来看,在北京之前,全国已有上海、杭州、广州、天津、深圳等十余个城市出台了控烟条例,虽然各地都有自己堪称“最严”的法规,但是,法规执行似乎都未收到令人满意的效果。
以广州为例,据媒体报道,2012年9月1日,在广州新版控烟条例实施首日,15个执法部门800名执法人员进行控烟执法,当天共有44名市民被罚。但是,2012年9月25日再次全城执法,被罚人数“暴跌”至12人,控烟条例实施一年多后;2014年1月至4月,广州仅43名个人因违规吸烟被处罚。
同样遇到执法尴尬的还有南宁,2014年7月1日,亦被舆论称为“史上最严控烟令”的《南宁市控制吸烟规定》正式施行,但是近期有当地媒体报道,该最严控烟令实施即将一年,南宁仍未开出一张控烟罚单。
人手不足,经费不够,取证不易,罚款困难,这是各地控烟执法遇到的普遍难题。但是,杨杰分析,作为控烟的主导力量,监督执法部门与其抱怨困难多,不如反思自身是否足够重视控烟执法。
“为什么酒驾执法就能收效显著,而控烟执法却困难重重?目前,中国控烟的执法难,更大的问题是执法者存在执法上的‘心理障碍’,很多地方执法者发现违规吸烟者后,多是以劝阻、宣传、警示了事,自身就没有处罚的意识。”杨杰说。
诚然,面对庞大的烟民群体,控烟执法仅凭主管部门的几队人马难免显得乏力。
在吴宜群看来,当前中国控烟的监督之难,一个重要的方面是控烟监督缺少公众参与,“法律的权威首先要基于全民的认可,如果大家都认为别人吸烟跟自己无关,多一事不如少一事,那么我们只能在沉默中继续成为受害者。”

“拦路虎”之三:烟草体制缺陷
控烟,这是全球性课题。无论是烟草危害的社会认知,还是控烟执法的诸多障碍,这些都是世界各国控烟路上的共同难题。但是,在专家看来,相较于其他国家的控烟成绩,中国控烟效果不佳,主要还源于更为深刻的体制缺陷。
在中国,烟草行业的最高行政管理部门为国家烟草专卖局,中国烟草总公司则是负责全国烟草产供销的经济实体,但两者实质上是“两块牌子,一套班子”,既具有行政职能,又承担经营任务。
烟草行业政企不分的体制产生了一个颇显尴尬的现状:国家烟草专卖局一方面肩负立法和敦促禁烟工作的重任,另一方面又承担促进中国烟草产业发展,增加生产销售的职责。
“左手控烟、右手卖烟,卖烟给力、控烟不力”,这成为国内外舆论对于中国烟草体制的形象比喻。
“这样的体制下,因为行业利益的阻挠,他们既当运动员又当裁判员,自然难言有效控烟,此外,因为烟草经济的诱惑,考虑到GDP和地方财政,地方政府在控烟方面也往往缺乏主动性。”杨杰称。
提及烟草行业对于控烟的干扰,吴宜群以小小的烟盒为例向记者解释。
“烟盒包装上印制类似黑肺、骷髅等恐怖警示图案,这在其他国家都行得通,在中国却迟迟难见进步,甚至我们的烟盒上普遍出现着国家或地区的标志性建筑,这样的反差就很能说明原因。”吴宜群说,烟草包装其实就是中国烟草业在竭力保留的广告阵地。
“从小小的烟标来看,中国的烟标由烟草专卖局和质检总局作为主管部门,而卫生部门却没有话语权,这就是问题所在。”杨杰称。
专家表示,因为行业利益,中国的烟草行业还曾以所谓“低焦油、低危害”、添加中草药等“降焦减害”的方式误导公众,这些都是基于巨大行业利益而对控烟进行的阻挠。
“控烟体制缺陷,最终的解决路径还是得通过政企分开。也就是说,政府要回归自己的管理角色,企业要按照经济规律来运转,在控烟方面,政府要‘一碗水端平’,让控烟法律真正落地生效。”杨杰说。
又是一年“世界无烟日”,在即将实施控烟条例的北京,大到机场车站、商业中心的巨型电子广告屏,小到街头巷尾、社区楼道的宣传栏,已能看到各种控烟宣传的公益广告或提示标语。
“每年世界无烟日都在六一儿童节的前一天,这其实是在提醒我们:为了我们自己,为了我们的孩子,为了这个国家的未来,请不要吸烟。”吴宜群说。