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中国控烟法规为何形同虚设(图)
作者 :马晓华 媒体名称 :第一财经日报

[ 世界卫生组织在《烟草控制框架公约》第六条就指出,税收和价格措施是减少各个阶层人群,特别是未成年人烟草消费的有效和重要手段,可以起到双赢的效果 ]
2006年,《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国生效之后,中国的控烟效果并不是很明显,一直没有切中控烟的要害,而这都缘于烟草行业的对抗力量。
为了进一步履约,推进控烟的成效,12月10日,国家卫计委专门召开了控烟立法的新闻发布会。会上表示,目前,国务院法制办正在就《公共场所控制吸烟条例》征求意见稿(下称《条例》)向社会公开征求意见。

执法对象单一 九龙治水
“事实上在签约之后,中国在控烟的法律上也做了很多工作,这是值得肯定的。但是控烟的效果并不是很佳。”一直在呼吁控烟的新探健康发展研究中心主任吴宜群对《第一财经日报》记者表示。
事实上,从2008年以来,中国已经有哈尔滨、天津、青岛、长春、深圳等15个城市相继颁布实施或者修订了地方性的控烟条例,其中深圳经济特区控制吸烟条例是2014年3月1日正式实施的,目前取得不错的效果。11月28号北京市第十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《北京市控制吸烟条例》,从明年的6月1日开始实施。
卫计委新闻发言人、宣传司副司长姚宏文表示:“国务院法制办正在征求意见的稿子,是采取综合执法的模式,对违法的个人和场所的经营管理者都要进行处罚,特别是以对场所经营管理者的处罚为主,强调机构和场所的监督管理责任。对于个人违反《条例》处以50元~500元的罚款,场所经营管理者违法的要处以最高3万元的罚款。”
据了解,这个《条例》在今年10月份正式提交国务院。姚宏文在会上说,这个罚款额度与其他的国家和地区,包括香港特别行政区相比较不算高。但是罚款不是目的,关键是要通过罚款的形式对违法者起到宣传教育和震慑的作用,从而改变不文明的吸烟行为。
虽然控烟的法律也在不断出新,但是执行效果并不理想。作为法律专业人员,中国政法大学的刘莘教授表示,《条例》出来以后,关于执法主体就出来了很多的疑问,控烟的问题也是属于九龙治水的情况,这是控烟的关键,如果设计得不好,就变成一个“流产”的事情。
但是就目前中国的控烟而言,包括当前正在征求意见的稿子,是把整个控烟工作截出了一段。它是一个公共场所的控烟条例,也就是说种植烟草、烟价、税等,在公共场所控烟部分都没有包含在里面。
刘莘认为,《条例》的第一个特点非常明显,它的执法对象是非常单一,就是控制在公共场所抽烟;
第二点,吸烟行为实际上是非常短暂和个性化,从兜里掏出烟到抽完,无非是几分钟的时间,在执法上必须是非常及时,现场就能够控制,就能够制止的这样一种机制,否则就没有办法保证,这也是设计多个部门来进行执法的一个关键。
第三点,单一部门的人手是不够的,因为吸烟的人群总数是非常大,如果是单一部门的话,肯定它的执法力量是不够的,所以多部门的执法是必需的。
他认为,在控烟这场战争中,仅靠控烟的法律还不能让控烟见效,多部门联手才能动烟草业的奶酪。

控烟规划的失效
由于烟草行业的严重干扰,当前所出台的控烟条例,也无法很好起到控烟的作用,更何况中国政府的控烟工作规划与落实也严重被拖延。
烟草的危害在中国的严重性已经是人尽皆知,中国是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是受烟草危害最严重的国家之一。全国吸烟人数超过3亿,15岁以上的人群吸烟率为28.1%,7.4亿非吸烟人群遭受二手烟的危害,烟草消费带来了沉重的疾病负担。每年死于吸烟相关疾病的人数达到136.6万,约10万人死于二手烟的“暴露”导致的相关疾病。
控烟工作在中国已经刻不容缓,在呼吁了4年之后,2012年12月21日,由工信部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、国家烟草专卖局8部门联合编制的中国烟草控制规划(2012-2015年)(下称《规划》)正式对外公布。
这个规划理应是根据公约以及议定书形成的国家控烟战略,指导本国进行控烟的路线图。《规划》强调了中国烟草问题的严重性,指出成年人和青少年中的高吸烟率,二手烟暴露率,以及吸烟危害的低知晓率;《规划》认可烟草使用导致的经济负担;设定了较高的减少烟草使用的量化目标,但缺乏减少烟草供应的目标。
“虽然国家将出台公共场所禁烟法规是一件重要的事情,但是对于整个烟草业的控制力量却微乎其微,比如烟草广告、烟草警示标示、烟草税等,目前仍然没有什么变化。”吴宜群表示。
正在修订的《广告法》和《烟草广告管理暂行办法》,将禁止发布烟草广告媒介和场所的范围扩大到互联网、图书、音像制品、博物馆、图书馆、文化馆等公共场所以及医院和学校的建筑控制地带、公共交通工具。广泛禁止烟草企业促销和赞助行为。
“但是烟草的广告一直不绝于目。”吴宜群表示。在2013年5月27日,北京市疾控中心健康教育所发布北京地区电视及平面媒体烟草广告监测结果显示,经过7天监测发现,CCTV10播出的烟草广播频次最多,7天播出了97次,播出频次远高于控烟。
2014年北京西站南广场红塔山广告;2009年在上海市区,有大型的户外烟草广告“爱我中华”,在观测的几乎所有销售点(95%),都有中华烟的广告。2012年江苏中烟工业有限责任公司徐州卷烟厂在徐州地区发布“苏烟”户外广告项目招标公告。设立广告地点涉及多个高速公路、省、国道、徐州观音机场、金山桥开发区边、区内。
“烟草业公然无视现行《广告法》规定,仍在四类场所发布违法烟草广告,批准了就是合法的!按照现行《广告法》明文禁止刊登烟草广告的五类媒体、四类场所,违法烟草广告依然存在,应该能管住,但是批准了就是合法的广告。目前禁止不了烟草广告、烟草促销、广告赞助。”吴宜群表示。
在吴宜群看来,真正修订中的《广告法》是否能够控制住烟草广告,目前还不能确定。

控烟源头在于烟草税和价格
作为当前争议最大最激烈的便是烟草产品上的图形警示问题,也是导致控烟规划搁浅和滞后的原因之一。
“经过5年来的博弈可以看出,实际上掌握着中国烟草业走向的烟草专卖局(即中国烟草总公司)主导着这一关键政策的制定,坚决不上图形警示,害怕影响烟草营销,在众多压力底下,采取迂回、敷衍、拖延的手段,美其名曰"分步实施"。吴宜群表示。
根据烟草业的指导思想,2008年,国家烟草专卖局出台了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》(下称《规定》)。根据《规定》,改装的烟包警示标识用相近的颜色、极小的字号、毫无变化的内容和毫无冲击力的形式,消解了警示标识的警示作用。
根据《规划》,要求“大而明确、醒目和清晰”的要求,通过扩大警语占用面积、加大警语字体、增强颜色对比度等,还要逐步实施卷烟包装印制戒烟服务热线等相关信息。
"政企合一"的体制,使政府部门成了烟草商,烟草利益绑架了政府部门。图形警示上烟包,不能靠烟草专卖局;烟草专卖局在制定政策时不会也不可能约束自身的企业行为;工信部是利益相关方,在此问题上立场相同;工信部在控烟的许多政策上受烟草业严重干扰。”吴宜群表示。
除此之外,真正能够震慑到控烟的便是提高烟草税,但是这个呼吁至今没有实现。
姚宏文表示,采取这种提高税收和价格一方面确实可以减少烟草的消费,降低这种吸烟率,同时又能够增加财税的收入。在国际上,世界上公认的最具有成本效应的控烟的措施是提高烟草的税收和价格,这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项的控烟策略。
世界卫生组织在《烟草控制框架公约》第六条就指出,税收和价格措施是减少各个阶层人群,特别是未成年人烟草消费的有效和重要手段,可以起到双赢的效果。也就是说,可以降低吸烟率,同时增加财政的收入。世界卫生组织建议,烟草制品的消费税率要提高到占零售价格的70%以上,只有这样才能够起到有效的控烟作用。
从1993年到2009年,南非卷烟总税负由占零售价格的32%提高到了52%,同期卷烟的销售量减少了30%,在减少销售量的同时,政府烟草的税收却增加了8倍,成年人吸烟率从32%下降到20.5%。
再比如,从2006年到2013年,巴西每盒卷烟的消费税增长116%,卷烟的平均价格增长了74%,同期卷烟的销售量减少了32%,消费税的收入增长了48%。
2009年5月26日,财政部、国家税务总局出台了《关于调整烟草产品消费税政策的通知》,上调了卷烟的消费税。对甲类卷烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%,乙类卷烟由30%调整至36%,雪茄烟由25%调整至36%。
但此次调整税价没有联动,部分甲类烟调为乙类烟,税率不升反降。中国卷烟税率低、价格低,目前卷烟税率40%。中国平均卷烟零售价格低,一半人购买5元以下烟草制品。